입력 : 2016년 9월 23일 (금) 15:15

누리과정, 안정적 실현 위한 조달방안은?

22일 국회서 '누리과정 해결 토론회' 열려 전문가들, "교부금 체계 재편성해야"

【베이비뉴스 이유주 기자】

안정적인 누리과정 실행은 아직도 중앙정부와 시·도 교육청의 예산 싸움이고 요원하다. 두 기관의 오랜 줄다리기 끝에 최근 서울, 인천, 광주, 전남, 경남, 제주 등 6개 교육청은 지방재정교부금에서 누리과정 예산을 확보했다. 이로써 강원도와 경기도, 전북을 제외한 총 14개 교육청이 당장에 급한 보육대란 불을 진압하게 됐다. 하지만 전문가들은 "근본적인 문제를 해결하지 않으면 해마다 정부와 교육청의 누리과정 예산 논쟁은 반복될 것"이라고 지적한다. 누리과정 예산 문제, 근본적인 해법은 없는 걸까.

누리과정의 위기를 진단하고 해결하기 위한 자리가 열려 주목을 받았다.

참여연대, 민주사회를위한변호사모임, 김민기 더불어민주당 의원 등은 22일 오전 서울 여의도 국회의원회관 제2세미나실에서 '누리과정 위기, 해결을 위한 법적 대안은?' 토론회를 개최했다.

이번 토론회에는 김영준 민주사회를위한변호사모임 교육청소년위원회 위원장, 이재정 경기도교육감, 유은혜 더불어민주당 국회의원, 오영훈 더불어민주당 국회의원, 강영순 교육부 지방교육지원국장 등 관계자들이 참석해 박근혜 대통령의 누리과정 공약 이행 실태를 짚는 한편, 누리과정 예산을 해결하기 위한 법적 대책 강구에 머리를 맞댔다.

서울 여의도 국회의원회관 제2세미나실에서 '누리과정 위기, 해결을 위한 법적 대안은?' 토론회가 열리고 있다. 이유주 기자 ⓒ베이비뉴스

◇ "교육청 교육재정 악화 초래"

그간 각 시도교육청은 정부에 '어린이집은 보육시설로 교육기관이 아니라는 점', '이미 교육청에서 부담하고 있는 부채 액수가 상당한 점'을 들며 누리과정 예산편성을 반대해왔다.

하지만 정부는 지난해 10월 '지방재정법' 시행령을 개정해 누리과정 예산을 아예 교육청의 의무지출 경비에 포함되도록 못을 박았다.

결국 이와 같은 정부의 방침에 반발한 시·도교육청은 2016년 누리과정 예산을 편성하지 않거나 못해 '누리과정 전액 미편성' 또는 '유치원 누리과정 예산만 편성'하는 보육대란이 발생한 것이다.

이와 관련, 조수진 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원회 변호사는 누리과정 예산 전액을 지방교육재정교부금에서 부담하는 것에서 기인하는 문제점을 지적했다.

먼저 조 변호사는 "교육청의 채무 액수는 이미 상당한 수준에 이르렀고 누리과정 등 추가 교육채 발행은 지방교육재정의 악화를 초래한다. 또 본래 교육 관련 사업을 추진하기 위해 사용돼야 할 교부금 중 상당 부분이 누리과정 예산으로 충당되고 있어 결국 본래 교육 사업이 위축될 수밖에 없다"고 지적했다.

실제로 지방교육재정 구조를 보면, 수입의 경우 교부금, 자치단체 전입금 등 외부 의존수입의 비중이 91.1%를 차지해 자체 수입이 절대적으로 부족하다. 반면 지출의 경우에는 90.9%(48.4조 원)가 교직원인건비, 학교신증설비, 학교운영비, 지방채 상환 등의 경직성 경비이고, 가용재원은 9.1%(4.8조 원) 수준에 불과해 자체적으로 부족한 재원을 충당하는 것은 매우 어려운 실정이다.

아울러 조 변호사는 "이같은 정부의 방침은 교육적인 문제점 외에도 상위법 위법, 교육청과 교육감의자치재정권과 예산편성권 침범 등 법리적인 문제점도 발생시켰다"고 설명했다.

특히 누리과정은 국민 모두에게 보편적으로 적용되는 사업이라는 점에서 국가사무(기관위임사무)에 해당하는 측면이 있음에도 이를 전액 지방교육청의 예산인 지방교육재정교부금으로 충당하게 한 점, 지방교육재정교부금 총액이 감소될 것이 충분히 예상되는 상황임에도 교부율 증가와 관련한 입법을 별도로 하지 않은 점, 지방교육재정교부금법에 명시된 추가 재원에 대한 교부금 추가 지출 의무를 다하지 않은 채 이를 지방교육자치단체의 재정부담 책임으로 전가한 점은 모두 단순한 위법을 넘어 위헌의 소지가 있다고 봤다.

◇ 재원조달 방안은?

참여연대 사회복지위원회 이찬진 변호사는 "이같은 문제는 근본적으로 보통교부금의 재원이 소요액보다 현저히 부족하기 때문에 발생한다. 보통교부금 재원 부족 문제는 현행 교부금 비율의 대폭 인상을 통해 구조적으로 해결해야 한다"며 재원조달 방안을 제시했다.

다만 이 변호사는 "지난 8년 간 약 11.5% 상당의 출생아 수가 감소하고 있는 등 중·장기적으로 지방교육재정 소요액의 완만한 감소가 추정되거나 적어도 억제될 수 있다"고 시사했다.

이 변호사는 "따라서 지방교육재정교부금률을 인상할 경우, 누리과정 사업을 중심으로 한 기존 부채 해소, 인구감소로 인한 교육재정 감액 요소, 누리과정 사업비를 종합적으로 고려해.5년 정도 한시적으로 교부금률을 인상하는 '지방교육재정교부금법'을 개정해야 한다"며 "그 이후에는 재정 소요에 부합되는 교부금률 인하 등과 같이 인구 구조 변화를 감안한 유연한 교부금률 조정 방안을 고려할 수 있을 것"이라고 내다봤다.

이외에도 이 변호사는 "정부가 교부금률을 현행과 같이 유지하고자 한다면 별도의 저출산대책을 위한 제도를 입법하고 그 세수를 전액 지방교육재정교부금법상 '저출산대책교부금'(가칭)으로 특화해 각 시·도교육청별로 누리과정 소요 예산을 교부하는 제도를 고려할 수 있다"고 제안했다. 하지만 "누리과정 예산을 제외하고도 지방교육재정교부금이 부족한 현 상태에서는 이같은 방법이 당장은 어렵다"고 덧붙였다.

유은혜 더불어민주당 의원은 현재 의원안으로 준비하고 있고, 국회 법제실에서 검토하고 있는 누리과정 중장기적 대안을 소개했다.

유 의원은 우선 보통교부금, 특별교부금(특별한 사태에 대비해 교부하는 자금) 2체계로 운영되고 있는 현재 지방교육재정교부금 체계를 재편성해야 한다고 제언했다.

그 중에서도 유 의원은 "보통교부금 내에서 지방교육운영과 직결되는 항목, 인건비성 경비 항목을 포함하는 교부금과 중앙정부나 법률에 근거해 반드시 지출해야 하는 의무지출 항목 등 2개 틀로, 보통교부금을 이원화해야 한다"고 말했다.

실제로 1972년부터 2004년까지 보통교부금은 봉급교부금, 경상교부금으로 지출목적에 따라 구분됐고, 특히 봉급교부금은 의무교육기관의 교원봉급(인건비) 부분에만 지출되도록 목적이 철저히 구분돼 운영된 바 있다.

유 의원은 "보통교부금 이원화 체계는 지방교육 활성화를 위한 용도로서의 '교부금 1'과 누리과정과 같은 국책사업 용도로서의 '교부금 2' 체계로 안정적인 보통교부금 운영을 위해 필요하다"고 말했다.

더불어 '의무교육재정교부금법'의 재구성을 검토할 수 있다고 제시했다.

무상급식, 고등학교 의무교육 등 앞으로의 의무교육 실현을 위한 소요경비 증가액을 고려해 '의무교육재정교부금법' 발의를 검토하고 추후 누리과정을 '의무교육재정교부금'의 세입원으로 흡수하는 방안이다.

참고로 정부는 1960년대 중학교 의무교육 완성을 위해 '의무교육재정교부금법'을 제정한 바 있다.

토론회를 공동개최한 김민기 더불어민주당 의원은 "정말 출산율을 올리고 싶다면, 출산부터 보육, 교육, 취업까지 전 생애주기를 관통하는 복지정책이 나와야 한다. 누리과정은 출산율 제고를 위한 기초적인 지원 대책"이라며 "누리과정 예산은 우리사회 미래를 위한 것"이라고 강조했다.

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