재정만 먼저 이관하는 유보통합... 돈은 옮기고 책임은 남겨둘 것인가?

유보통합 관련 법률 개정이 오랫동안 지연되면서 현장에서는 “유보통합 관련 3법을 모두 기다리기보다 지방교육재정교부금법이라도 먼저 통과시키자”는 주장이 나오고 있다. 어린이집 운영이 갈수록 어려워지고 교사 처우와 보육료 지원도 충분하지 않은 상황에서 우선 재정부터 안정시켜야 한다는 절박함은 충분히 이해할 수 있다. 그러나 정책적으로는 타당하지 않은 주장이다. 재정만 먼저 이관하는 방식은 어린이집 재정 문제의 근본적인 해결책이 아니다. 오히려 행정과 재정의 불일치를 만들어 지원체계를 더욱 불안정하게 만들 가능성이 크다.

유보통합은 돈을 어느 회계에서 지출할 것인지만 정하는 일이 아니다. 어린이집을 누가 지원하고 지도·감독할 것인지, 교직원과 시설을 누가 관리할 것인지, 문제가 발생했을 때 누가 최종 책임을 질 것인지를 함께 정해야 한다. 유보통합은 교육·보육 서비스의 통합과 함께 이를 뒷받침하는 관리·행정 및 책임체계를 전면적으로 재편하는 제도개혁이다. 따라서 재정만 먼저 옮긴 채 관련 사무와 권한, 책임을 기존 체계에 남겨둔다면 통합은 완성되지 못한다. 오히려 재정과 행정이 분리된 또 하나의 이원화를 낳고, 재정 지원의 안정성과 책임성을 떨어뜨릴 뿐 아니라 어린이집 재정의 근본적인 개선도 기대하기 어려운 구조를 만들 수 있다.

◇ 중앙정부는 교육부로 이관됐지만 지역의 보육행정은 그대로다

정부조직법 개정으로 중앙정부의 영유아 보육업무는 보건복지부에서 교육부로 이관됐다. 그러나 이는 중앙정부 차원의 소관 부처를 변경한 것이다. 지역에서 어린이집 인가, 지도·점검, 행정처분, 보육교직원 관리와 각종 지원사업을 담당하는 주체는 여전히 시·도와 시·군·구다. 현재의 구조는 중앙단계만 이관된 과도기적 구조이며, 이 때문에 유보통합 3법은 각각 다른 역할을 맡고 있다.

영유아보육법 개정안은 지방 보육사무의 소관과 주체를 교육청과 교육감으로 변경한다. 지방교육자치에 관한 법률 개정안은 교육감의 관장 사무에 영유아 보육을 포함한다. 지방교육재정교부금법 개정안은 지자체가 부담하던 보육사업 예산을 교육비특별회계로 전출하고, 교육청이 어린이집을 지방교육재정으로 지원할 수 있는 재정적 근거를 마련한다. 사무의 주체, 교육감의 권한, 재정의 흐름을 각각 정하는 세 법은 떼어놓기 어렵다.

실제로 국회에 발의된 지방교육재정교부금법 개정안에도 영유아보육법과 지방교육자치에 관한 법률 개정안의 의결을 전제로 하며, 두 법안이 의결되지 않거나 수정될 경우 그에 맞게 조정해야 한다는 내용이 들어 있다. 다른 두 법안의 ‘참고사항’에도 나머지 법안의 의결을 전제한다는 것이 명시되어 있다.   

◇ 재정만 옮기면 재정문제도 해결되지 않고 책임의 공백은 커질 수 있다

그렇다면 지방교육재정교부금법만 먼저 통과되면 어떤 문제가 생길 수 있을까.

첫째, 유보통합에 필요한 재정문제를 해결하거나 획기적인 질 개선을 기대하기 어렵다. 지방교육재정교부금법만 먼저 개정되면 어린이집 재원은 교육비특별회계로 옮겨질 수 있지만, 국가가 추가 재원을 책임진다는 원칙이 함께 마련되지 않는 한 기존 지방교육재정 안에서 학교와 유치원, 어린이집이 같은 재원을 나누어 사용하는 구조가 될 가능성이 크다. 이 경우 교사 대 영유아 비율 개선, 교직원 인건비 지원과 장애 영유아 지원 확대와 같은 정책은 매년 예산 여건에 따라 후순위로 밀릴 수 있다.

반면 행정과 재정을 함께 통합하는 3법 개정은 국가가 영유아교육·보육을 하나의 공적 교육체계로 책임지는 구조를 만드는 과정이다. 따라서 3법이 함께 통과되면 기존 교육재정을 단순히 나누는 방식이 아니라 국가가 추가 재원을 설계하고 책임져야 할 제도적·정책적 필요성이 훨씬 커진다. 

둘째, 재정법의 선통과가 오히려 나머지 법률의 개정을 지연시킬 수 있다. 정부와 국회가 “우선 재정 문제는 해결됐다”고 판단하면 가장 어렵고 민감한 사무·인력·조직 이관 문제는 뒤로 밀릴 가능성이 있다. 중앙정부에서는 교육부로 통합됐지만 지역에서는 교육청과 지자체로 나뉜 구조가 장기화되는 것이다.

이 상태가 오래 지속되면 유치원은 교육청, 어린이집은 지자체가 담당하는 기존의 이원화가 그대로 유지된다. 더 나아가 유아는 교육청, 영아는 지자체가 담당하는 연령별 이원화로 굳어질 가능성도 배제하기 어렵다. 유보통합의 이름 아래 또 다른 분리체계가 만들어지는 셈이다.

셋째, 예산의 통로와 행정 권한이 분리될 수 있다. 교육비특별회계로 보육재정을 전출할 수 있는 길은 열리는데 어린이집을 관리하고 감독할 법적 권한은 지자체에 남는 구조다. 교육청은 예산을 다루면서도 어린이집에 대한 직접적인 행정 권한이 부족하고, 지자체는 보육사무를 계속 수행하면서도 예산 결정권이 줄어드는 모순이 발생할 수 있다.

현장에서는 “이 사업은 교육청에 신청해야 하는가, 구청에 신청해야 하는가”, “지원금이 부족하거나 중단됐을 때 누구에게 책임을 물어야 하는가”라는 혼란이 생길 수밖에 없다. 행정기관 사이의 업무협의가 끝날 때까지 기다릴 수 없는 곳은 매일 아이를 돌보아야 하는 어린이집이다.

과거 어린이집 누리과정 보육료가 2013년부터 2019년까지 7년 동안 월 22만 원으로 동결됐던 경험도 재정과 행정이 분리될 때 나타날 수 있는 문제를 보여준다. 당시 어린이집의 운영과 지도·감독은 보건복지부와 지방자치단체가 담당했지만, 누리과정 재원은 지방교육재정교부금을 기반으로 지원되다 이후 안정적인 재원 마련을 위해 유아교육지원특별회계가 설치됐다. 같은 기간 보건복지부의 보육사업 체계 안에 있던 영아반 보육료는 인상됐지만, 누리과정 유아반 지원단가는 현장의 비용 상승에도 장기간 조정되지 못했다.

이를 재정과 행정의 분리만으로 발생한 결과라고 단정할 수는 없지만, 현장 문제를 책임지는 기관과 예산을 결정하는 기관이 다를 경우 책임이 분산되고 정책 대응이 지연될 수 있음을 보여주는 사례라고 할 수 있다. 

넷째, 지자체 자체 보육사업의 공백이 발생할 수 있다. 어린이집에는 국고보조사업 외에도 급식비, 냉난방비, 교사수당, 장애아 지원, 보조인력, 차량운영비 등 지역별 자체사업이 지원되고 있다. 이러한 사업은 지역마다 명칭과 지원 대상, 단가가 다르다.

재정법만 개정된 상태에서 지자체는 “보육재정은 교육청으로 넘겼다”고 할 수 있고, 교육청은 “해당 사업을 승계할 법적 권한과 구체적인 기준이 마련되지 않았다”고 할 수 있다. 그 사이에서 지역 특화사업이 축소되거나 지원 시기가 늦어지면 피해는 어린이집과 영유아에게 돌아간다.

다섯째, 책임의 공백이 생길 수 있다. 사고나 민원이 발생했을 때 지자체는 법적으로 보육사무를 담당하지만 예산은 교육청으로 이전됐다고 주장할 수 있다. 교육청은 재정은 지원하지만 인가와 감독 권한은 지자체에 있다고 말할 수 있다. 권한과 예산이 서로 다른 기관에 있으면 협력하기보다 책임을 미루는 상황이 나타날 위험이 크다.

따라서 가장 바람직한 해법은 영유아보육법, 지방교육자치에 관한 법률, 지방교육재정교부금법을 함께 개정하는 것이다. 의원입법만으로 합의가 어렵다면 정부가 관계부처와 지자체, 교육청의 입장을 조정한 정부안을 제출하거나 당정 협의를 거친 통합 대안을 마련해야 한다.

◇ 돈만 먼저 옮기는 유보통합, 현장은 더 혼란스러워질 수 있다

2026년부터는 교육부가 관리·운용하는 영유아특별회계가 시행되고 있다. 이 회계는 유아 무상교육·무상보육 지원뿐 아니라 어린이집 운영과 보육서비스 제공·지원 경비를 세출 대상으로 두고 있다. 따라서 3법이 개정되기 전까지는 영유아특별회계를 활용해 현재의 보육서비스와 개선사업이 중단되지 않도록 하고, 사무·권한·재정을 함께 이관하는 법적 구조를 조속히 완성하는 것이 타당하다.

현장에서 예산은 절박하다. 당장 어린이집 운영비와 교사 인건비를 확보해야 한다는 주장도 현실적이다. 그렇지만 급하다고 해서 재정만 먼저 옮기면 더 큰 혼란이 발생할 수 있다. 유보통합은 정부나 교육청이 더 많은 권한을 갖는 일이 아니다. 모든 영유아가 어느 기관을 이용하든 일정한 수준 이상의 교육과 보육을 보장받도록 국가의 책임체계를 다시 세우는 일이다. 그 책임체계를 만들려면 돈만 움직여서는 안 된다. 사무와 권한, 인력과 재정, 그리고 최종 책임이 함께 움직여야 한다. 

*칼럼니스트 김영명은 영유아교육·보육 현장과 학계를 오가며 30년 가까이 연구와 실천을 이어온 아동 보육·교육 전문가다. 국공립 어린이집 원장을 비롯해 중앙보육정보센터, 인천광역시 보육정보센터 센터장을 역임하며 정책과 현장을 두루 경험했다. 현재 영유아 권리 존중 단체 ‘아이들이행복한세상’ 공동대표로 활동하며, 베이비뉴스 칼럼을 통해 아이의 일상과 권리를 중심에 둔 보육·교육 정책과 현장의 목소리를 전하고 있다.